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黃益平:金融抑制已不利于經濟增長,應終結雙軌制
2019-01-26

    中國金融體系的顯著特點是“重規模、輕機制”,金融體系規模很大,但是市場機制發揮作用的空間不大。如果將中國金融體系做一橫向國際比較,可以發現兩個突出的特點,一是在整個金融體系中,銀行占比非常高;二是中國的金融抑制水平,即政府對金融體系的干預程度,位居全球前列。歷經40年金融改革,我國的金融抑制現象依然非常嚴重。
    金融體系現狀的產生原因
    我國的金融抑制這么嚴重,有其獨特的政策歷史原因。改革開放初期階段,我國采用了雙軌制改革策略,國企和民企之間、計劃和市場之間,都是實行的雙軌制政策。雙軌制改革的一個目的是保護國有企業,同時支持非國有企業成長,維持轉型期經濟與政治的穩定。
    但是,相比較而言,國企的效率不如民企。為了保證國企持續生存、發展,就需要獲得一定的外部支持。再直截了當地說,外部支持就是政府補貼,但在改革開始以后,財政收入占GDP的比例連年下降,從1978年的36%跌到1996的11%。沒有辦法,政府只能通過扭曲要素市場變相補貼國企。這就形成了改革期間不對稱市場化改革的現象,即產品市場全部放開,但要素市場普遍扭曲。要素市場扭曲在金融部門的具體體現,就是壓低正規部門的利率,同時在資金配置上偏好國企。這實際是變相補貼。
    這解釋了金融改革與發展40年,為何呈現“重規模、輕機制”的特點。雖然金融部門規模龐大,但是市場化機制發揮作用的空間不大,政府持續廣泛地干預市場。
    這也解釋了為什么金融(特別是利率)存在雙軌制。正規金融部門將利率壓得很低,又偏好國有企業,導致高速發展的非國有企業的金融需求得不到滿足,就必然派生出體制外非正規金融體系,如民間借貸、影子銀行、互聯網金融等部門。也因此有了正規市場利率和非正規市場利率這兩套利率,利率水平呈現巨大差異。
    在今天的中國經濟,抑制性金融政策明顯地歧視民企,從而形成了兩個方面的后果,一是民企確實面臨融資難、融資貴的問題,但這兩個問題要分開來說。對大部分企業而言,如果能從正規金融部門融到資,其實并不貴。但確實很難,所以大部分民企只好到非正規市場去融資,那就很貴。正規部門的利率壓得越低,民企融資就越難,非正規部門的利率也就越高。二是非正規金融其實就是抑制性金融政策的產物。很多企業和家戶無法從正規金融部門獲得合適的金融服務,催生了諸如民間借貸、影子銀行甚至金融科技那樣的“非正規金融部門”。這些金融交易因為沒有得到很好的監管,所以有風險,這是事實。但它們的形成與發展是政策扭曲導致的,也是實體經濟發展的需要。
    金融政策已經不能適應今天經濟發展的需要
    總的來看,過去40年間,適度的金融抑制政策并沒有妨礙我國經濟持續多年的高增長和金融穩定。我國GDP年均增速達到9%,并且金融體系比較穩定,沒有發生過重大金融危機。實證研究發現,一個國家在改革前期金融抑制對經濟增長有正面作用,因為此時的市場機制和監管機制還不夠健全,如果短時間將政府管制全部放開,會容易出現風險,金融不確定性增加。而且在這一發展階段,政府控制的銀行主導的金融體系適應實體經濟發展需求,可以迅速將存款轉換為投資,變成支持經濟增長的力量。
    但研究也表明,在改革后期,抑制性金融政策對經濟增長的負面影響更多顯現。中國今天正面臨這一問題,現有金融體系難以滿足家庭、企業、政府三個部門的新需求。第一,對于家庭部門,老百姓對資產性收入的需求增長卻沒有得到正規市場的滿足。由于銀行存款收益率太低,很多老百姓選擇取出貸款做投資,然而,大量資金沒有投向資本市場正規部門,而是去了影子銀行。資本市場應反思為什么無法吸引居民資金做大正規市場。第二,對于企業部門,隨著中國經濟轉型,未來增長點是高成本、高附加值、高技術的服務業,這類產業由創新驅動,對資本市場提出了更高要求。過去的粗放式增長依靠銀行就能滿足融資需求。但大量創新型民企、中小微企業的融資需求是無法通過銀行解決的。第三,對于政府,很多地方政府融資現在面臨“后門堵上、前門沒開”的困難,無法從正規資本市場融資,而財政緊張,不得不增強征稅力度。要解決這一問題,還是要給地方政府打開正規融資渠道的門。
    民營企業“融資難、融資貴”,是因為正規體系將利率壓低,真正能滿足的融資需求反而減少,貸不到款的民營企業只能去非正規市場,助推非正規金融市場利率提高。正規市場利率壓得越低,非正規市場的利率就會越高。民間借貸、影子銀行和互聯網金融都是變相的利率市場化。
    政策建議
    第一,終結“雙軌制”改革策略。雙軌制特別是國企、民企雙軌制最初是為了保證經濟轉型平穩過渡而采取的改革策略,避免休克療法可能造成的嚴重經濟社會問題。雖然在改革早期階段有正面效果,但已對現階段經濟發展造成阻礙。“雙軌制”絕不應成為長期體制,而只是過渡性策略。現在應考慮終結“雙軌制”。
    第二,金融政策應尊重金融規律,減少行政性思路,推進市場化定價與配置。好的金融政策能讓金融機構商業可持續。如果一項政策妨礙金融機構進行市場化的資金定價與配置,強制性地推行行政命令,最終無法逃脫金融規律的懲罰。政策性金融與商業性金融要分開來,政策性金融應該由財政埋單。
    第三,在風險可控的前提下鼓勵各種金融模式的創新,支持實體經濟發展。影子銀行、金融科技等非正規金融部門的出現滿足了實體經濟供求兩方需求,實際支持了小微企業和民營企業。監管全覆蓋非常必要,但也需考慮監管政策對實體經濟的后果,不可為了控制金融風險而造成更大的金融風險。
    第四,擁抱新技術,利用線下軟信息、線上大數據改善對民營企業的融資服務。小微企業天然風控難,因此傳統銀行不愿做其業務。但是南方很多中小銀行正在做出新的嘗試,給小微企業放貸時更多關注的不是財務信息、抵押資產等,而是借款人人品等線下軟信息,該業務做得很成功。線上大數據則可以借用互聯網平臺,突破“獲客難”和“風控難”的障礙,服務大量的小微企業與低收入人群。中國的機構在這兩面都已經取得了很好的成功經驗,值得普遍推廣。
    第五,改革金融監管體系,加強政策協調,守住不發生系統性金融危機的底線。已經成立的國務院金融穩定發展委員會,應更積極地在各部門間協調監管政策與監管力度,有效控制風險,同時防范監管共振。


(作者為北大國發院副院長、北大數字金融研究中心主任)

 

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